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地理國情監測芻議

來源: 作者: 新疆測繪地理信息局國土測繪技術監督處 時間: 2011-06-01
  2010年12月20日,中共中央政治局常委、國務院副總理李克強同志對測繪工作作出的重要批示中,首次要求國家測繪局“加強基礎測繪和地理國情監測”。2011年3月,包括知名院士在內的我國測繪界的技術和管理精英們對地理國情監測項目進行了評審和論證。3月7日,國家測繪局和陜西省政府舉行合作開展地理國(省)情監測試點簽字儀式。可以說地理國情監測從概念的提出到項目的規劃再到地區試點,已逐漸成為測繪部門今后的一項重要使命。
  近一段時間來大家見仁見智,對地理國情的定義和內容、地理國情監測技術體系、地理國情監測的組織實施等進行了深入思考,提出了許多有益的建議,筆者在此發表一些粗淺的、不成熟的個人看法。
  一、地理國情是反映綜合國力的重要載體
  地理是指地球表面的自然環境和與之有關的人文因素的總和。大致可分為自然地理、人文地理、經濟地理三類。國情是指一個國家在特定時期的基本情況和特點。大致可以包括七個方面,即自然環境和自然資源、科技教育狀況、經濟發展狀況、政治狀況、社會狀況、文化傳統、國際環境和國際關系。
  地理國情可以理解為反映一國特定時期各方面國情的空間分布及固有的數量、質量、聯系和規律的數字、文字、圖形、圖象等信息的總稱。地理國情作為一種信息與其他信息相比有自己的特征。首先,地理國情具有區域性特征。地理國情應當屬于空間信息的范疇,表現為國情數據與一定區域的地理位置關聯在一起,它具有直觀和明顯的區域性。其次,地理國情具有多維結構特征。地理國情信息在同一坐標位置上會具有多個專題和屬性的信息結構。例如在一個地面點位上,可取得高度、噪聲、污染、交通等多種信息。第三,地理國情有明顯的時序特征。世界是運動的,地理國情反映的是客觀變化的物質世界和社會現實,這就要求及時采集和更新它們,并根據多時相的數據和信息來尋找隨時間變化的分布規律,進而對未來作出預測或預報。第四,地理國情具有客觀權威的特征。地理國情是客觀自然和與之有關的人文因素在地表的空間分布,數據量大、覆蓋面廣并實時變化,需要通過專業人員運用較先進的測量儀器和輔助軟件進行測量、判讀、處理方能獲知,由于測量的記錄和結果與客觀存在的地理信息在精度上不可能完全一致,地理國情一旦形成即為客觀事實,人們主觀上難以逆轉和修改,這一特征隨著時間的推移更加明顯。
  國情信息和數據作為國情變化和特征的物理描述,必須通過一定的載體表現并被人們感知。用地圖和地理信息系統
  根據地理思想對現實國情進行科學抽象和圖形語言表示(即地理國情)是國情反映的一種新型的重要的載體,它具有容易存儲、分析、顯示和傳輸的功能,與文字語言相比較,最大的特點是形象、生動、直觀。
  二、開展地理國情監測十分迫切
  今后五年甚至相當長的時期內,我國將以科學發展為主題,以加快轉變經濟發展方式為主線,深化改革開放,保障和改善民生,促進經濟長期平穩較快發展和社會和諧穩定。同時,我國將開始實施更加積極主動的開放戰略,參與國際合作與競爭的廣度和深度將與日俱增。未來我國地理信息技術的功能正從定位和制圖,走向工程應用、管理與輔助決策、信息服務,發展到控制與管理等社會調控方面。我國國內外各項事業的發展對地理信息的形式、內容、專題層次、尺度等應用需求不斷擴大和深化。地理國情監測正是在這種新形勢下提出的,有其客觀的必然性和緊迫性。
  (一)開展地理國情監測是貫徹落實科學發展觀的迫切需要
  堅持以人為本,樹立全面、協調、可持續的發展觀,是我國三十多年來改革開放和現代化建設實踐經驗的總結,符合社會發展的客觀規律。當前,我國的基本國情是:我國正處于并將長期處于社會主義初級階段,生產力發展水平還不高,人均國內生產總值仍居世界后列,人口多、底子薄、發展不平衡的狀況將長期存在。面對這樣的國情,深入貫徹落實科學發展觀的根本方法是統籌兼顧。
  地理國情監測形成的數據可能覆蓋國土資源、礦產資源、自然災害、生態環境、地質構造、城市規劃、經濟社會規劃、工業、農業、林業、海洋、交通、鐵道、統計、國防、能源、通訊、房產等行業和部門,可以廣泛應用于政府管理決策、基礎設施建設、公共安全和衛生、交通運輸、應急管理、產業規劃布局、生態環境檢測評價等領域。地理國情監測必將會使測繪由原來簡單的地理要素和空間信息查詢為主,向智能化輔助決策型綜合信息服務方向發展。因此,地理國情作為重要的戰略性信息資源,有助于各地區、各部門充分考慮地區之間、部門之間的發展差異和不同情況,堅持從本地區和本部門的實際出發,統籌兼顧,突出重點,有針對性地搞好發展規劃,克服一刀切、齊步走的簡單的外延式的發展模式,注重解決自身發展中存在的突出矛盾和問題,從而又好又快地推動各項事業的發展。
  深入貫徹落實科學發展觀,實現長期可持續發展,要依靠科技進步和勞動力素質的提高,增強國家的核心競爭力即自主創新能力。地理國情監測,要求測繪和地理信息服務不僅僅提供靜態的地理信息數據,而是要提供地表變化的數據,強化信息集成與統計分析。要做到這一點,要求國家將3S各獨立技術中的有關部分有機集成起來,借助移動、云計算和物聯網等技術,實現對各種空間信息和環境信息的快速、機動、準確、可靠的收集、處理與更新,這必將加快信息技術、空間技術、網絡技術、測繪技術、通信技術、計算機技術的融合和向縱深發展,為我國的科技進步和自主創新提供了有效需求動力,從而使我國得以奪占這一領域的技術高地,在經濟社會又好又快發展中發揮更大的作用。
  (二)開展地理國情監測是加快培育發展戰略性新興產業的迫切需要
  中央“十二五”規劃提出:加快經濟發展方式和調整經濟結構。堅持走中國特色的新型工業化道路,推動信息化和工業化融合,改造提升制造業,培育發展戰略性新興產業。選擇戰略性新興產業的科學依據最重要的是三條,即產品要有穩定并有發展前景的市場需求,要有良好的經濟技術條件,要能帶動一批產業的興起以支撐當前經濟社會發展和引領未來經濟社會發展。地理國情監測促使地理信息服務,在技術應用方面,由主要依靠3S技術向測繪技術、地理信息處理技術、空間技術、通信技術、信息技術多學科融合發展;在服務方式方面,由原來的靜態服務轉向動態服務;在服務對象方面,由特定機構的專業人員使用向便捷的大眾化應用方向發展;隨著地理國情監測工作的開展,將對相關行業的生產經營和人民群眾的生活帶來革命性的變革,刺激和引導社會對地理信息的廣泛的需求,涌現出一批新型GIS企業,培育出一個巨大的地理信息服務市場,成為經濟增長新亮點,給國家帶來巨大的效益和便利。專家預測,地理國情監測工作的產業關聯度大于1:10,將帶動龐大的產業群發展。在上游帶動和融合了計算機、網絡、移動通信技術、測繪裝備和各種系統、工具軟件產業發展,在中游帶動遙感、衛星定位、地理信息數據的生產和技術服務及地理信息系統的應用市場發展,在下游帶動各行各業的信息化建設。開展地理國情監測,對加快培育地理信息新型服務業態具有巨大的推動作業。
  (三)開展地理國情監測是應對突發公共事件的迫切需要
  我國是一個自然災害頻繁發生的國家,同時隨著經濟社會發展,各類社會矛盾逐漸凸現,減災救災和維護社會穩定的任務十分繁重。近幾年連續發生了地震、雨雪冰凍、旱澇、泥石流、特大礦難、火災、大面積地面塌陷沉降和藏區、新疆突發動亂等事件。在近幾年的應對突發事件中,由于缺乏基礎的地理信息數據,往往臨渴掘井,既費時、費力,又因缺乏統籌,浪費了有限的資金,也影響了事件處置的決策和執行。如何有效地應對和緩解自然災害,做好災后重建,急需對自然災害多發地區和災害發生時及災后重建中進行動態監測。同時,為支援邊疆建設,急需對我國國防和敏感地區進行地理國情的動態監測,以有效應對社會突發事件,維護國家安全和社會穩定。
  (四)開展地理國情監測是執行國家主體功能區規劃的迫切需要
  為轉變經濟增長方式,努力實現空間開發格局清晰、空間結構優化、空間利用效率提高、基本公共服務差距縮小、可持續發展能力增強的目標,國務院印發了《國務院關于編制全國主體功能區規劃的意見》(國發[2007]21號,下簡稱《意見》)。《意見》根據不同區域的資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力,統籌謀劃未來人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局,將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類。《意見》稱,全國主體功能區規劃是戰略性、基礎性、約束性的規劃,也是國民經濟和社會發展總體規劃、區域規劃、城市規劃等的基本依據。國務院要求,各地區、各有關部門要嚴格落實責任,結合“十二五”規劃編制工作,抓緊制定完善法規政策和績效評價考核辦法,處理好主體功能區與區域發展總體戰略、政府與市場之間的關系。推進形成主體功能區,將有利于促進區域協調發展,有利于引導促進人口、經濟、資源環境的空間均衡,有利于從源頭上實現資源節約和環境保護,也有利于加強和改善區域調控。
  政策制定后,執行成為關鍵。主體功能區規劃執行中各空間要素的變化情況,不僅成為對政策執行者進行考評的依據,也會印證規劃的正確性和有效性,從而成為主體功能區規劃動態調整的決策依據。地理國情監測通過遙感、地理信息等高新技術手段,實時獲取土地利用、糧食生產、植被覆蓋、生態環境、能源資源消耗、城鄉建設、人口分布等自然、經濟、社會信息的變化情況,以各類地圖、航空相片、衛星影像、數據庫及其應用模型等載體,提供客觀、準確、翔實的幾何圖形、屬性和文本信息,直觀透明地反映主體功能區規劃的執行情況和結果。因此,強化對國家主體功能區規劃執行的監控和評估,迫切需要開展地理國情監測。
  三、測繪部門應當統籌組織地理國情監測工作
  地理國情內容十分豐富。地理國情監測涉及社會各方面。地理國情監測作為一個系統性工作開展屬于新生事物,尚處探索試點階段。由哪個部門來有計劃地組織實施地理國情監測工作,事關此項工作開展的成效。
  筆者認為,測繪部門統籌組織地理國情監測于法有據,于理相合,行之有效。
  一是測繪部門統籌組織地理國情監測工作于法有據。測繪法第二條規定:“本法所稱測繪,是指對自然地理要素或者地表人工設施的形狀、大小、空間位置及其屬性等進行測定、采集、表述以及對獲取的數據、信息、成果進行處理和提供的活動。” 目前,大家雖然對地理國情內涵的理解不一,但不可否認測繪法關于測繪的定義涵蓋了地理國情的主要的絕大部分的內容。并且,測繪法第二十一條、第三十二條分別規定了測繪部門在地理信息系統建設、重要地理信息審核發布的職責。《基礎測繪條例》第二十二條規定:“縣級以上人民政府測繪行政主管部門應當及時收集有關行政區域界線、地名、水系、交通、居民點、植被等地理信息的變化情況,定期更新基礎測繪成果。縣級以上人民政府其他有關部門和單位應當對測繪行政主管部門的信息收集工作予以配合。”可見由測繪部門統籌組織地理國情監測工作有較強的法律依據。
  二是國務院已對測繪部門開展地理國情監測工作提出了明確要求。《國務院關于加強測繪工作的意見》指出:“測繪是準確掌握國情國力、提高管理決策水平的重要手段。提供測繪公共服務是各級政府的重要職能。加強測繪工作對于加強和改善宏觀調控、促進區域協調發展、構建資源節約型和環境友好型社會、建設創新型國家等具有重要作用。” 《意見》要求測繪部門:“全面貫徹落實科學發展觀,把為經濟社會發展提供保障服務作為測繪工作的出發點和落腳點,完善體制機制,著力自主創新,加快信息化測繪體系建設,構建數字中國地理空間框架,加強測繪公共服務” 《意見》強調“建立健全定期更新和動態更新相結合的更新機制,切實提高基礎地理信息的現勢性,實現基礎地理信息資源數量增加、質量提高和結構優化。” 《意見》還提出“積極開展基礎地理信息變化監測和綜合分析工作,及時提供地表覆蓋、生態環境等方面的變化信息,為加強和改善宏觀調控提供科學依據。”地理國情監測是信息化測繪體系建設的重要內容,是提高測繪公共服務的數量和質量的重要方式。定期開展地理國情監測,對于提高基礎地理信息的現勢性,實現基礎地理信息資源數量增加、質量提高和結構優化具有十分重要的意義,必將極大地提高測繪對促進科學發展、構建社會主義和諧社會的保障服務水平。
  三是測繪部門開展地理國情監測具有得天獨厚的人才、技術和裝備條件。如前所說,地理國情需要通過專業人員運用較先進的測量儀器和輔助軟件進行測量、判讀、處理方能獲知。術業有專攻。目前,測繪部門擁有覆蓋全國的多比例尺的基礎地理信息數據,測繪部門組織開展地理國情監測可以避免許多重復投入和勞動。改革開發以來,因從事基礎測繪等公益性工作,使測繪部門儲備一批地理信息數據獲取、采集、處理的專業人才隊伍,只要對這支隊伍稍加培訓,就能承擔地理國情監測工作。長期以來,我國測繪系統緊跟國際測繪技術,引進和自主研發了一批先進的監測工作必須的先進儀器設備和軟件,今年我國自主研制的第一顆測量衛星將發射升空,服務于地理國情監測工作。
  四是測繪部門開展地理國情監測更能體現公正權威。公正是所有監測工作的生命,只有公正才能樹立真正的權威。如前所說,地理國情監測服務于政府決策和各行各業,如果監測工作不能體現客觀公正,那么根據監測結果作出的政府決策就失去科學性,就會遺患無窮;各行各業據此作出的工作安排就無法達到預定的目標,就會造成巨大的損失。公正不是與生俱來的,必須通過制度安排。人們一般將公正分為程序公正和實體公正。程序公正就是行為主體的行為的步驟、方式、順序等流程設計是公正的,行為主體的行為只要符合普遍接受的既定流程即為公正。實體公正就是行為主體實際的行為結果是公正的,實體公正往往與行為者的內在素質和行為者所運用的技術工藝有關。保持程序公正,必須實行利益回避和信息公開。測繪部門是地理信息服務的提供者,自身一般不使用測繪成果和地理信息數據,受法律授權和政府委托獨立開展地理國情監測工作,監測結果依法公開,處于中立地位,沒有部門利益牽扯,在程序上可以保證監測工作的公正。同時,測繪部門開展地理國情監測具有較強的人才、技術和裝備條件,在技術手段方面更容易使實際的監測結果達到科學公正。
  五是測繪部門的成功實踐說明測繪部門開展地理國情監測切實可行。“十一五”以來,各級測繪部門按照服務經濟發展、服務政府中心工作的要求,積極踐行按需測繪,主動開展了名山高程數據發布、青海湖面積遙感動態監測、太湖藍藻水華遙感動態監測、山西煤炭資源執法監察遙感動態監測等工作。特別是重慶市測繪部門開展的2007—2009重慶市城市建設用地動態監測、三峽庫區175米蓄水前后主城區和嘉陵江地理情況動態分析為城市市規劃提供了科學依據。浙江省測繪與地理信息局按照省政府的要求,開展了省域國土面積量算,并將量算結果與國土部門的土地更新調查、海島調查、水利部門的水域面積統計結果進行了比較分析,經省政府批準發布的相關地理信息監測數據,解決了該省一些懸而未決的問題,滿足了政府部門、社會公眾對浙江省國土面積數據的需求。各級測繪部門多年來的成功實踐證明,測繪部門開展地理國情監測不僅完全可行,而且十分有效。
  四、地理國情監測工作需要創新體制機制和法制
  地理國情監測投入大、影響面廣、專業性強、公益性突出。要做好此項工作必須有創新現行的測繪與地理信息服務的體制機制和法制。
  一要創新管理體制。行政管理體制是指行政機關管理權限的劃分及借以實現其職能的組織形式和組織制度。管理體制是一項工作開展得好壞的決定性因素。當前,各個專業經濟部門大多有自己的測量隊伍,它們各自為政,為本部門提供了大量的與本部門管理密切相關的地理信息數據,但是由于標準不一和部門利益需要,有些數據失真甚至互相矛盾。因此,為使地理國情監測數據客觀真實和公正科學,必須建立地位相對獨立、管理統一歸口、運作規范高效的地理國情監測管理體制。
  二要創新工作機制。由于我國幅員遼闊,地區發展極不平衡,地理國情監測又具有動態更新和公益性特點,需要建立穩定的財政投入機制,以確保地理國情監測工作能正常開展。長期以來各部門各行業采集、處理、存儲了本部門本行業工作需要的大量地理信息數據,有些地理信息數據是地理國情監測必不可少的,但由于技術標準、定義和分類規則不統一等原因,這些信息成為信息孤島,有的甚至束之高閣,必須建立標準一致、互通互聯的信息整合和共享機制。地理國情監測工作能否持續開展,除取決于數據是否真實可靠外,還取決于能否及時公布和更新,因此必須建立由專家、測繪部門和相關各方參與的地理國情數據審定、上報和統一發布機制。
  三要創新法制。現代法治社會要求行政合法。作為專業性強且公益性突出的地理國情監測工作,不僅影響政府決策和經濟社會管理,也必將對人民群眾的生活產生深遠的影響,必須依法進行。在總結試點經驗的基礎上,要及時制定或者修訂相關的法律法規,確立地理國情監測的管理體制,規定地理國情監測的工作機制,明確地理國情監測參與各方的權利和義務,規范地理國情監測活動的程序,賦予地理國情監測數據應有的法定效力,將地理國情監測納入法治軌道。(國家測繪地理信息局法規與行業管理司副司長 吳衛東) 黑龙江快乐10分走势图连线
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